截至目前，中国移动仍有近16%的用户没有办理身份实名认证，总量接近1.3亿户，中国电信和中国联通也有少量用户未实名。
2015年1月5日，中国电工业和信息化部(下称工信部)、公安部、国家工商总局联合印发《电话“黑卡”治理专项行动工作方案》(下称方案)，决定自2015年1月1日起，在中国全国范围联合开展为期一年的电话“黑卡”治理专项行动。将重拳整治“黑卡”，对2013年9月1日前入网的未实名用户，基础电信企业在为其办理新业务、更换电话卡时依法要求其补登记。2015年12月31日前，电话用户实名登记率要达到90%以上。
这意味着手机实名制实施一年多以来，除了新入网用户已全面实施实名制外，那些未主动实名登记的老手机号码，也将面临“清算”。这个量到底有多大？光中国移动在网就有1.3亿左右。不过，并非所有未实名制手机都是“黑卡”，只是这个群体成为了滋生“黑卡”的温床。
政策动向：重点清理“一人五卡”
方案指出，专项行动坚持依法打击和源头治理相结合，坚持管理措施和技术防控相结合，通过强化电话“黑卡”源头防范、加大黑卡发现力度、从严处理电话“黑卡”相关违法违规行为，坚决切断电话“黑卡”流通渠道和利益链条，严厉打击利用电话“黑卡”实施违法犯罪行为，切实维护人民群众合法权益，保障国家安全和社会安定。
这也是我国正式实施手机号码实名制之后，工信部第一次对市场中存在的非实名制号码进行统一“清理”。方案要求，此次为期一年的专项行动需基础电信企业和移动通信转售企业通过联网比对、配备和使用二代身份证识别设备、利用专用移动应用程序等技术措施，提升对新入网电话用户身份信息核验能力，从源头上防范产生电话“黑卡”。
“对于2013年9月1日前入网的未实名老用户，基础电信企业要在为其办理新业务、更换电话卡时依法要求其进行补登记，但在补登记时，电信企业不得擅自加重用户责任、要求用户变更资费套餐等。”方案称，电信企业要对以同一身份证件在一个省份内登记了5张以上移动电话卡等用户为重点，通过核验登记信息、回访等措施，验证用户身份信息的准确性。
由于“黑卡”本身涉及违法违规行为，此次专项行动还要求各地通信管理局会同当地公安厅(局)、工商行政管理局建立执法检查协作机制，加大对社会营销渠道和流动商贩售卖非实名电话卡、盗用他人身份信息进行虚假登记等违规行为的检查力度。
市场现状：1.3亿张手机卡未实名
“这绝不是一次演习。”一位不愿具名的本地运营商人士笑称，目前相关要求已全面下发到各运营商地方公司，治理力度也是空前的。
根据《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》和《电话用户真实身份信息登记规定》(工业和信息化部令第25号)，电话用户真实身份信息登记已于2013年9月1日起全面实施，一年多来，电话用户实名登记制度基本建立，新入网用户基本实现实名登记，全部用户实名率明显提高。
然而，电信企业部分社会营销渠道落实实名登记要求不严，非实名电话卡(含无线上网卡)依然存在。这种情况产生了漏洞，使得一些不法分子利用非实名电话“黑卡”进行传播淫秽色情信息、实施通讯信息诈骗、组织实施恐怖活动等违法犯罪活动，而有关部门追查起来也变得很困难。
那么，我国未作实名登记的手机卡究竟有多少？不久前，中国移动综合部副总经理葛颀曾表示，“截至目前，中国移动仍有近16%的用户没有办理身份实名认证，总量接近1.3亿户。”南都记者从中国移动证实了这种说法。另外，用户基数远不如中国移动的中国电信和中国联通也有少量用户未实名。这意味着我国手机1.3亿张还只是基数。
不过，需要区分概念的是，未实名登记的手机卡并非全部是黑卡。“黑卡是被用来从事不法活动的非实名登记卡的统称。”上述运营商有关人士表示，很多老用户只是懒得做实名登记，但并未从事不法活动。“过去运营商对这块(指旧卡实名登记)做得不是很到位，现在根据方案要求，会加大力度。”
幕后链条：未认证手机卡如何生成
南都记者采访了解到，目前市面上没有实名认证的手机卡主要有两种，一种是存量卡，即2013年9月实名制以前流通的手机号码，一种是新增卡，则是实名制后重新开通的手机号码。对于存量卡，如果在营业厅办理新业务会要求其必须实名登记，纳入实名制行列；对于新增卡，现在100%要求实名登记，但有两种情况：一些代销点老板希望冲业绩，比如电信最小的代理点一个月开10户就可以获得1000元奖金，他如果这个月只开了9户会用自己身份证再开一户，等新用户进来再直接办理过户手续；另一种则是有些靓号先开通了囤起来。
由于办理过户手续相对麻烦，目前电信售卡网点有四种，自建自营，自建他营，他建他营及电信渠道，但只有第一种具有办理过户的资格。南都记者在广州一些电信代理点咨询亦得到同样的结果，必须身份证资料录入电脑，提交身份证复印件才能办理新卡业务。
值得注意的是，二三线城市的情况又不太一样。一位揭阳电信的内部人士告诉南都记者：“对于存量卡，办理新业务只是在前台窗口办理实名登记的信息，但一般都会直接关闭，因为电信作为服务行业，要一些老客户办个业务还携带身份证比较麻烦，同时，大部分新开业务通过短信就可以完成；而对于增量卡，因为业绩压力比较大，年底会有一些业务员拿假身份证去开卡冲量，但这个数目非常小，而且不会向市面流通。”
安全隐患：“黑卡”是网络诈骗的温床
按照这种说法，未实名登记的卡实际上就像是“黑卡”的温床———没有实名登记意味着无法追查源头，为不法活动充当了保护伞。猎豹安全专家李铁军接受南都记者采访时则解析了中间容易出现的猫腻，“非实名制的卡确实会给不法之徒留下作案空间。目前黑卡的主要影响与网络诈骗盗窃有关，现在很多网上支付环节都与手机验证有关，许多不法之徒就会利用非法身份证诈骗盗窃，完成作案后就销毁，再换一批。”
此外，对于消费者而言，如果没有实名制，自己的身份证信息同样有可能被其他不法之徒窃取，并不知不觉中成为作案工具，而其身份证则成为作案追溯的唯一线索，蒙受不白之冤。“举个简单的例子，就是利用伪基站群发短信，诱导用户下载病毒并调用网站数据的网络诈骗，这些人大部分使用的就是黑卡。”李铁军说，这种作案手段在2014年下半年数量激增6倍，除了新疆西藏等边远地区基本全国都有受害人群，据调查数据，每天有不低于2000人受到这种诈骗损害利益。
然而，仅将未实名制卡实名登记后，就能杜绝“黑卡”问题了么？事情似乎又没那么简单。昨日，南都记者以顾客身份，在广州陵园西路一家私人手机档口要求购买一张手机卡。档主表示需要身份证登记。但在南都记者表示并未带身份证后，档主表示“没关系”，可以用别人的身份证办理，他可以包办。只是以后万一卡丢了，没法补办而已。从这个角度看，黑卡仍然有。
名词解释
电话“黑卡”
是指未进行实名登记并被不法分子利用实施违法犯罪活动的移动电话卡(含无线上网卡)。自2013年9月实施电话实名登记制以来，中国新入网用户基本实现了实名登记，但仍有超过1.3亿未实名老用户完成补登记。然而，因把关不严、存量较多等因素，非实名电话卡给了一些不法分子利用其传播淫秽色情信息、实施通讯信息诈骗、组织恐怖活动的机会。于是就变成了“黑卡”。根据国家公安部统计，2013年通讯信息诈骗发案30万余起，群众损失100多亿元，比2012年分别上升77%、25%，其中使用网络改号电话作案的占90%以上。